2017年7月省第十二次党代会精神课题研究项目课题立项（邓淑霞）：

建立容错机制 提升领导干部工作精气神

　　一、选题依据

　　容错机制是党建理论界关注的热点问题，也是党政领导干部监督管理实践当中亟需解决的难点问题。“容错机制”本是工程设计中的术语，借用到干部管理中来，即针对那些愿干事、敢干事、能干成事的领导干部，宽容其改革创新道路上的失败，更好地激发其改革创新热情与动力。

　　全面从严治党以习近平同志为核心的党中央治国理政战略布局---“四个全面”中重要的组成部分，是实现全面建成小康社会的根本保障。全面从严治党要从思想建党和制度治党两方面入手。本课题就是力图从制度治党的角度解决黑龙江省目前在一定程度上存在的党员领导干部不担当、不作为问题。

　　将容错机制作为政治问责制度的重要补充，弥补原有制度的缺陷，完善党规党纪。

　　建立容错机制为锐意进取的改革先锋提供试错空间，将极大地调动起领导干部的积极性、主动性和创造性，提升领导干部工作精气神。

　　二、研究内容

　　中国共产党黑龙江省第十二次代表大会，是在我省全面建成小康社会决胜阶段、全面振兴发展关键时期召开的一次十分重要的会议。大会提出要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略为统领，解放思想、改革创新，凝心聚力、奋发进取，决胜全面建成小康社会，奋力走出黑龙江全面振兴发展新路子。要努力形成经济振兴、政治民主、文化繁荣、社会和谐、生态良好的发展新格局。

　　今天的黑龙江，正处在一个极为重要的发展关口：黑龙江正处在爬坡过坎的攻坚期、有利发展的机遇期、大有作为的窗口期。要实现全面振兴发展必须坚决贯彻落实习近平总书记对我省重要讲话精神。牢牢把握“一条新路子”的前进方向，就是走出一条质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的全面振兴发展新路。牢牢把握“两个全面”的奋斗目标，就是实现全面建成小康社会、实现全面振兴。牢牢把握“四个坚持”的重大任务，就是坚持转方式调结构、做好“三篇大文章”，坚持发展现代农业、争当农业现代化建设排头兵，坚持保障和改善民生、打赢脱贫攻坚战，坚持改进干部作风、提升工作精气神。

　　“一条新路子”、“两个全面”、“四个坚持”是统一的有机体，兼具战略性战术性，既指明前进方向、奋斗目标又交代任务、提出解决问题的方法。“一条新路子”是前进方向，“两个全面”是奋斗目标，“四个坚持”既是任务也是解决问题的方法。只有做到“四个坚持”，才有可能走出“一条新路子”，实现“两个全面”的奋斗目标，实现黑龙江的全面振兴发展。而“四个坚持”中的“坚持改进干部作风、提升精气神”又是做到“四个坚持”的根本保障。

　　实现全面振兴发展，关键在于加强和改善党的领导，关键在于党政领导干部要改进工作作风，提升想干事、能干事、敢担当、善作为的工作精气神。

　　而在现实工作当中，我们省一些党员干部思想不够解放，作风不硬不实不细，不担当、不作为现象仍然存在。上述现象的产生原因比较复杂，要解决问题也必须采取有针对性的措施，对症下药，标本兼治。

　　本课题力图分析领导干部不当担、不作为现象产生的原因，针对其中制度缺陷因素进行探究，并对原有制度的缺陷进行弥补，完善既有的党政领导干部监督管理制度。通过制度建设，完善党政领导干部监督管理制度，从制度建设层面解决领导干部不担当、不作为的问题，提升领导干部工作精气神。

　　当下存在的领导干部不担当、不作为现象，其产生原因既有党员领导干部信仰缺失、信念动摇等主观因素，也有现行党政领导干部监督管理制度缺陷等客观因素。

　　我们国家区域发展不平衡，黑龙江省具有独特的资源禀赋、处于特殊的地理区位，黑龙江省的全面振兴发展是国家发展战略中重要的组成部分。黑龙江省应该根据自身全面振兴发展的实际，有针对性地建立容错机制，弥补既有党员领导干部监督管理制度的缺陷，出台符合本地区实际的实施细则，解决本地区存在的实际问题的同时也为中央建立统一的容错机制提供一些经验。

　　三、研究进展情况

　　已对构建容错机制进行总体思考，有如下几点建议：

　　（一）、容错机制的基本原则

　　1、实事求是

　　容错机制是宽容在创新性质的决策实施之后没有取得预期成效，甚至是出现了失误，造成了一定的损失的情况下，根据实际情况，对在探索性实验当中确因缺乏经验而产生的无意之过不予追究责任的制度安排。对决策性质和决策失误产生原因的认定必须要实事求是，避免容错机制成为乱作为者、不作为者的庇护所和保护伞。

　　2、法治思维

　　容错机制是党政领导干部问责制度中重要的一个环节，虽然是从严治党党规党纪中的例外条款，但其启动和实施也必须严格依法依规进行。只有被纳入到免责范围内的决策失误才可以启动容错机制，避免容错机制成为部分领导干部逃避责任的途径，也要防止容错机制成为某些地区、行业、部门出于自身利益庇护违法违纪行为的途径。

　　3、遵守程序

　　容错机制的启动和运行要严格遵守相关的程序。党内问责是自体监督，容错机制作为党内问责普遍性中的例外条款，更必须以程序的公正来保障实体的公正。为避免容错机制成为决策失误之后逃避追责的途径，建议设立创新性决策风险备案制，将风险评估较高的创新性决策进行备案，只有经备案的创新性决策产生失误才能启动容错机制。

　　4、鼓励创新

　　容错机制建立的根本目的就是要激发改革先行先试者的积极性和创造性。容错范围的界定和被免责领导干部合法权益的保护都应充分地体现出对创新的鼓励。划定容错范围时应该是将肯定列举和否定列举并用，最大限度地为创新性决策提供容错空间。对被免责的领导干部应不做任何负面评价，不影响政绩考核，不影响评先评优，不影响提拔使用。

　　（二）、科学界定容错的范围

　　习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中提出的“三个区分开来”为容错范围的界定提供了科学的标准。

　　习近平总书记指出：“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。”

　　即干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，为推动发展的无意过失，这些都应纳入到容错范围。而明知故犯的违纪违法行为、上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为、为谋取私利的违纪违法行为，这些违纪违法行为必须被追责，均不可纳入容错范围。

　　采取肯定列举的方式对容错的范围进行界定充分地考虑到了系统性风险出现的可能性，同时采取否定列举的方式划出了不能予以免责的情形，这就从制度设计层面保证了对党政领导干部监督管理不枉不纵。

　　（三）、明确容错的主体

　　容错机制的执行主体是党委的纪检监察部门和组织人事部门。党的纪检监察部门是党内监督专责机关，是党规党纪的执行主体，是问责主体，同时也是容错免责主体。同样组织人事部门是党委重要的职能部门，是干部工作、干部监督的主体，同时也是容错免责的主体。

　　（四）、规范容错机制的程序

　　容错机制的启动应该作为政治问责的救济途径，在政治问责程序启动之后，应被问责领导干部的申请而启动，并应明确规定具体流程和办结时限。

　　容错机制具体流程应该包括：申请、核查、认定、实施、答复、报备这几个环节。

　　（五）、保障被免责领导干部的合法权益

　　要在制度层面保障被免责领导干部的合法权益。免责决定作出后，对被免责的党政领导干部不做任何负面评价，不影响政绩考核，不影响评先评优，不影响提拔使用。为先行先试的改革者拉起有效的“安全网”，进一步激发其锐意改革的积极性、主动性和创造性。

　　（六）、建立纠错机制作为容错机制的重要补充

　　对已经备案的风险性较高的创新性决策应该在实施之后及时反馈实际效果，如果发现该决策实际执行后的效果与预期的相差较大，应及时“止损”，根据实际情况调整决策或停止执行；充分利用巡视、监察工作的结果，以及涉及高风险创新性决策的信访情况，通过这些渠道及时发现问题，以求将可能的损失降到最低。

(邓淑霞：中共哈尔滨市委党校行政管理教研部教授）