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我市国有企业发展混合所有制机制研究
哈尔滨市委党校2017年第二期正处长任职班
来源: 中共哈尔滨市委党校 作者: 郝东凯 时间:2017-11-14

  党的十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济,强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。这为我市国有企业发展提供了新的历史机遇,发展混合所有制对于我市国有企业建立完善现代企业制度、激发活力和增强竞争力,进而提高国有经济运行质量和效益、转变经济发展方式和产业结构升级必要而迫切。目前,我市国资监管范围内的国有企业发展为混合所有制的数量不到25%,总资产占比不足10%。因此,如何在现行体制下构建发展混合所有制经济的机制是当前一个重要的研究课题。

  一、我市发展混合所有制经济的主要障碍

  我市制约国有经济发展的体制机制和结构性深层次矛盾加剧,特别是国有企业改革不到位、产权结构单一等问题还很突出,在发展混合所有制经济中还存在以下主要障碍:

  (一)体制机制性障碍严重

  我市国有经济比重过高,从国资委出资企业看,2015年全部出资企业净资产1025亿元,国有资本以外其他资本权益只有106亿元,仅占10.3%;经济市场化程度低,受计划经济影响深远,市场配置资源的主导作用没有形成;有关部门缺少全局意识,存在既得利益者控制,引进民营资本等非公资本意愿不强甚至人为抵触;和发达地区相比民营资本不活跃,一些有实力的非公企业对与国有企业重组心存忌惮。

  (二)国有资产质量较差

  我市对投资者有吸引力的竞争性企业大多进行了改制,目前国有企业资产质量普遍较差,缺少对各类资本有吸引力的规模载体、价值形式和盈利模式,投资者不愿进入。尤其是公益性企业受到政策、盈利能力等制约,发展混合所有制还有较大障碍。

  (三)资本横向流动受阻

  发展混合所有制需要推动各类资本跨地区、部门、所有制横向联合重组,除需要产权等交易平台外,还必须通过建立新型的公开透明规范的国有资本流动平台,推动国有控股上市公司、非上市公司开放性市场化重组整合,实现资源、资产、资本、资金的良性循环。目前我市经营性资产还没有按照国家“三个归位于”的要求,纳入国资监管机构集中统一监管,也缺少推动资本横向流动的大型平台企业,难以有效实现国有资本的合理流动。

  (四)综合配套体系建设滞后

  发展混和所有制需要综合配套,调整优化国资布局、转变国资监管方式、合理分配国资收益、资本流动平台建设、建立职业经理人制度等方面都要相互衔接、整体推进。目前,随着国家国企改革“1+N”系列文件的出台,我市统领各项改革的顶层设计还有待进一步出台和完善,各有关领域、部门的专项实施细则等配套文件还没有形成闭合体系,政府推动、引领和机制建设步伐需要加快。

  (五)政府财政支持不足

  我市在2016中国大陆城市财力50强排行榜中仅名列34位,其后的16个城市中副省级城市只有长春1家。而且,我市从2003年“三年改革攻坚”以来,政府对国有经济的发展性投入很少,国有企业主要靠自身的完善和积累。特别是我市国有经济比重大,发展混合所有制经济任务重,不仅面临职工安置、债务处置等费用难题,更需要政府导向资本和配套资本的投入以及相关平台建设,这些都离不开地方财政的大力支持。

  二、我市发展混合所有制经济需要建立的机制

  按照经济学理论,体制决定机制,机制决定发展方式。目前,我市关键是建立发展混合所有制的机制,机制完善后可按市场规律更好发挥各个实施主体的能动性,因企制宜、一企一策地选择建立混合所有制的途径。应主要建立和完善以下机制:

  (一)责任机制

  建立由分管副市长任组长,市国资、发改、工信、金融、信访、财政、民政、人社、国地税、规划、国土、市场监管、房产、公安、工会等部门为成员的协调联动机构,负责全市发展混合所有制的顶层设计、完善相关政策法规体系、清理发展障碍、协调解决重点难点问题;国资监管部门负责制定国有企业发展混合所有制实施意见和相关配套政策、重点项目审核备案以及督办推进、业务指导;企业主管部门和企业集团是责任主体,负责制定所属企业改革总体规划,审核所属企业混合所有制改革方案并组织实施;企业法人是第一责任人,负责本企业混改方案的制定、上报和具体实施。

  (二)动力机制

  合理制定优惠政策吸引非国有资本、非公资本与国有资本融合;通过国有资本整合重组,构建新的盈利模式,吸引外来资本参与新一轮国企改革;通过政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等方式放开放宽准入领域和条件,吸引私营企业和民间资本参与重点项目建设;实行管理、技术、业务骨干入股及职工持股,打造利益共同体;强化国有企业高管价值创造激励,对已实行混改的企业探索实行市场化薪酬,对未进行混改的国有企业实行严格的限薪政策;探索以企业经济效益增量部分作为企业负责人激励来源。

  (三)资本横向流动机制

  完善产权、股权、实物资产等信息交易平台,扩大业务范围、功能;跨地区、跨部门、跨行业、跨板块打造大型国有资产流动平台,构建新型平台机制;破除思维方式和政策性障碍,在清产核资、资产评估、工商登记、产权登记、税收等方面制定优惠政策,加快各类资本流动,实现市场主导资源配置;实施“合纵连横”战略,加强与各级国资部门和先进地区之间的信息交流、资本联合、项目合作,优势互补,特别是要大力推进与中央企业的融合发展、合作交流;大力实施国有资本证券化,通过资本市场实现国有产权多元化。

  (四)补偿机制

  一是多渠道筹资设立混合所有制改革专项基金,用于国有企业职工安置以及国有企业无力支付的有关费用等。资金来源可通过市财政预算、国有资本经营收益、国有企业土地和房产等存量资产变现资金保障。二是通过政府专项引导基金,联合创业投资基金、产业投资基金、各类民间资本和战略投资者共同参与国企改革重组。三是改制国有企业可用股权补偿下岗职工,减少现金支出。四是减免改制企业的相关税费。

  (五)激励约束机制

  国有企业改制方案的制定与实施、审核备案等都应履行法律法规和相关文件明确的决策程序、民主程序和回避制度。加强国有资产监管体系建设,构建纪检监察、专项审计、离任审计、监事会监督等多重监管体系,建立责任追究制度,防止腐败行为和重大工作失误。资产评估、财务审计等关键环节,必须依法依规操作,需聘请双方均认可的中介机构进行,并按照法定程序上报认定。产权、股权等必须进场交易,公开、公正、透明操作,防止国有资产流失。同时,对发展混合所有制中招商引资、改革创新以及避免重大国有资产损失的有功人员,按照相关规定予以奖励和提拔重用。合理落实改制企业领导人待遇,对于改制后原企业不存在,而新企业没有聘用的国企领导人,由市政府统一安置,确保待遇不降低。探索混改企业中长期股权、期权激励,形成利益共同体。加快建立国企改革容错机制,使国企改革的决策者、实践者能够放下包袱,大胆尝试。

  三、推动我市混合所有制经济发展的对策措施

  发展混合所有制经济需要“五个坚持”,即坚持发展混合所有制与国有经济布局战略性调整相结合、坚持顶层设计与市场主导相结合、坚持综合配套与重点突破相结合、坚持资本运作与机制建设相结合、坚持“引进来”与“走出去”相结合,着力在以下八个方面加强工作:

  (一)分类发展混合所有制经济

  根据不同领域国有资本的战略定位和产业定位,分类有序推进混改。一是竞争类企业。全面放开一般性竞争企业,国有独资(全资)企业全面实施混合所有制改造,今后不再新设国有独资(全资)竞争类企业;国有控股企业进一步降低国有股权比例,国有股权不设最低比例。采取合资合作、股权转让、出售拍卖等多种形式市场化运作,实行中小型竞争性企业民营化,大型竞争性企业全面推行股份制改造,依法完善公司治理结构,真正建立现代企业制度。二是功能类企业。对承担政府重大专项、全市战略性任务并发展实体经济,兼顾社会效益和经济效益的功能类企业,保持企业集团国有控股或相对控股地位,全部放开二、三级企业。采取合资合作等形式,鼓励各类资本参与企业改制重组和城市基础设施建设、公共环境整治,提高城市综合保障能力。三是公共服务类企业。对确保社会公共服务正常运行和稳定,以社会效益为主的公共服务类企业,保持企业集团国有独资或控股地位,部分放开二、三级企业,全部放开辅业,剥离放开经营性资产。通过政府项目清单等,引导各类资本投资入股,实现经营机制市场化,提高运营效率和服务水平。

  (二)调整优化国有资本布局结构

  一是调整退出一批。通过实施依法破产、整体出售、股权转让、关闭清算、业务转型、事业转企等方式,加大资产重组和资源整合力度,推动扭亏无望、发展无望、运营低效的国有企业和国有资本从一般竞争性领域退出。二是重组优化一批。按照“产业相近、行业相关、主业相同、优势互补”的原则,对竞争类企业及相关资产,通过兼并、合并、资产划转等形式进行重组,形成具备一定资产规模和市场定位的企业,逐步引入战略投资者。医药制造、食品、装备制造、房地产、商贸物流等竞争性领域,通过重组优化向混合所有制经济加快转型。三是剥离转型一批。对公共服务和功能类企业,按照业务分拆带动资产分类的原则,逐步将非主业资产、竞争性资产从原企业剥离,与相关企业重组或者装入国有投资运营平台,逐步打造混合所有制企业。四是放开试点一批。通过PPP等模式,进一步拓宽民间投资的领域和范围,鼓励和引导民间资本进入公共交通、基础设施、市政公用等产业,探索发展混合所有制经济。

  (三)完善国资监管的体制机制

  一是着力建立现代企业制度。以《公司法》为指引,突出公司章程的公司“宪法”地位,搭建公司治理机制,严格依据现代企业制度决策、管理、执行和监督,让非公有资本、国有资本等各类资本获得制度保障,努力营造以双赢思维和共同发展为主线的企业文化,取长补短、相互促进。二是落实国有资本运作的市场主体。组建(改组)国有资本投资运营公司,专门从事国有资本的运营管理,实现监管者与出资者职能的分离、出资者与企业的分离。尊重国有资本投资运营公司对划入其下的企业依法行使出资人权利,对被划入国有资本投资运营公司的企业不再直接行使出资人职能。立足于出资关系,通过做实做好国有资本投资运营公司,提升资本运作、推动产业聚集和升级能力,实现国有资产、产权、股权和其它社会资本的合理流动,提高资源配置效率,加快各类资本融合。三是转变国资监管方式。把握以管资本为主的实质要求,以产权关系为纽带,抓好产权,下放事权,赋予企业更大的资本运作、自主经营权。更加注重运用法律手段,通过公司章程和公司治理结构依法履行好出资人职责。

  (四)打造和完善国有资本流动平台

  一是建设新型产权交易平台。以产权交易市场功能建设为重点,通过对外加强与国内先进产权交易机构合作、对内横向整合全省各地产权交易机构,实现产权交易项目跨区域、跨行业、跨所有制流动,形成统一的具有基础性资本市场功能的产权交易大平台,逐步打造国有产权、金融资产、股权托管、环境权益、知识产权、信息化服务、中小微企业融资等产业链。创新产权交易机构运作模式,进一步承担非上市公司股权融资的功能,充分发挥基础性资本市场作用。二是打造国有资本投资运营平台。优化完善国资流动平台运营机制,推动国有控股上市、非上市公司开放性市场化重组整合,实现资源、资产、资本的良性循环。改组工业国有资本投资运营公司,通过建立新型工业控股公司机制,注重通过兼并或分立、成立合资公司、公司制改建、培育上市公司、产权转让置换等实施国有资本投资运营。改组哈投集团设立非工业国有资本投资运营公司,通过产业资本与金融资本融合,促进企业技术创新、管理创新、商业模式创新,注重股权投资、战略投资,重点优化国有资本布局结构和提升产业竞争力。三是探索设立混改引导基金。通过“增量改革”理顺投资与运营的关系,由出资人担任基金“劣后级”、托底交易人,保证基本收益,管控投资风险,基金交易平台成为国有资产的信用背书人,利用金融市场的“乘数效应”,实现由管理资产存量到服务信用增量的转换。四是完善要素市场。构建完善信息和项目对接平台,公布引进社会资本的项目清单,并组织招商引资活动。加强生产资料采购平台建设,打造技术市场,整合各类人才市场,规范发展各类行业协会和专业化中介服务机构。

  (五)推进市场化选聘国企经营管理人员

  一是推行国企经营管理者分类分层管理。建立以资产为纽带、资产管理与人事管理相统一的企业经营管理者管理体制,取消企业行政级别,打破企业经营管理者的干部身份,实行“新人新办法、老人老办法”平稳过渡,同时畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道,推进企业经营管理者由委任制向选聘制、官员化向职业化、终身制向任期制转变。二是党管人才与市场化选聘国企经营管理者相结合。坚持党管干部原则,党组织确定选人用人标准,规范选人用人程序,使标准设定、提名、聘免、考核、淘汰的程序规范化、制度化。原则上由企业董事会按照市场化方式选聘和管理职业经理人,国资监管机构、国有资本出资人通过股东会、董事会发挥作用;董事会也可委托有关组织集中实施;重点市属出资企业主要领导和关键岗位负责人,坚持由市委任命或提名推荐。三是实行国企负责人薪酬分类管理。将国企高管的薪酬与选聘方式挂钩,即政府任命的由政府定价,市场选拔的由市场定价,对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。同时,建立科学合理的业绩考核评价体系。到2020年,全面形成与国有企业负责人选任方式相匹配、与企业功能性质相适应的负责人薪酬管理办法和业绩考核评价办法。四是开展市场化选聘国企经营管理者试点。国资监管部门应在直接监管的国有独资、国有控股的一级企业(不含金融、文化等国有企业)中选择3-5家开展市场化选聘经营管理者试点,优先选择2-3户主业处于充分竞争领域的商业类企业和部分条件成熟的二三级公司推行职业经理人制度试点,尽快取得经验,全面推广。

  (六)加快国有企业改制上市

  一是明确上市主体。以“新三板”为重点,充分利用多层次资本市场,分层次明确上市主体和上市途径,形成国有企业上市(挂牌)梯次格局。对基本具备上市条件的国有企业,要尽快逐户组织完善上市实施方案,重点搞好股份制改造,确定上市目标、责任机制和推进措施;对具备一定条件的企业,要逐户制定达标方案,按照上市标准,分项确定完善的目标、达标的时限要求;对不具备上市条件的企业,要研究制定分拆、重组方案,逐步向上市条件靠拢。二是与民营资本融合上市。国有资本可以通过政策引导、政府推动,向省内外实力强、产品技术含量高、成长性好的民营企业投资或重组,实行“搭车”上市。三是用好现有上市平台。对已上市国有企业注入优质资产,积极推动企业集团核心业务资产上市或整体上市。

  (七)鼓励和引导非公资本积极参与混合所有制改革

  一是放宽市场主体准入。进一步清理限制非公资本参与混合所有制改革的政策及行政审批事项,重点完善支持民营企业平等参与国企改革的政策体系。二是放开投资领域。允许非公资本进入法律法规未明确禁止准入的所有行业和领域,采取特许经营、PPP等模式,鼓励和支持民间资本进入交通运输、基础设施、市政工程、水利设施、保障性住房、健康养老和其他公共服务领域。三是明确放开路径。政府项目实行清单预告制度,定期公布鼓励非公资本投资的项目清单和国有产权交易项目信息。新增建设项目必须公开市场准入标准、技术经济条件和相关配套政策,支持非公资本参与项目建设;已建成项目的运营管理也要分批向社会公开发布。支持非公资本通过经营权转让、合资合作、资产收购、企业改制重组、股权认购等方式参与。四是推进投资主体多元化。支持非公资本以货币、实物、知识产权、土地使用权等形式参与国有企业改革;支持国有资本以并购、参股、控股等形式与非公资本开展合资合作;支持国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金及各类新型社会资本、战略投资者共同设立股权投资基金,参与国企改制重组,共同开展战略投资。

  (八)积极探索员工持股新途径

  在符合法律法规和政策规定的前提下,支持员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。已完成公司股份制改革且适合员工持股的企业,特别是科技型国有企业,允许员工个人或以员工持股会等方式持股;正在实施股份制改革的企业或新设股份制企业,允许企业改革与员工持股同步推进;国有资本准备退出的企业,创新型、研发类、基金类等人力资本要素占比较高的企业,科研院所转制企业,允许员工持股,鼓励技术入股;支持企业关键岗位的经营管理者、业务骨干和核心技术人员(团队)以现金、技术、知识产权等出资入股,参与本企业改制。员工持股的每股单价,须进入产权交易市场公开竞价。员工持股的混合所有制企业,不准排斥各类所有制的投资方。

  市国资委 郝东凯

 
编辑:卢丙武
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