实施精准扶贫，坚决打赢脱贫攻坚战，是党中央站在全面建成小康社会战略全局作出的重大部署，其根本目的在于逐步消除贫困、改善民生、实现共同富裕。哈尔滨作为大城市、大农村城乡二元结构特点鲜明的城市，扶贫工作繁重，脱贫任务艰巨。

　　一、我市农村贫困地区概况及致贫因素分析

　　多年来，市委、市政府高度重视扶贫开发工作，认真贯彻落实中央和省委关于扶贫攻坚的方针政策和决策部署，始终坚持问题导向，强化领导、科学设计、创新机制、精准施策、狠抓落实，举全市之力推动农村贫困地区的经济社会发展，农村贫困人口的生产生活条件得到了明显改善。“十二五”期间，全市累计筹措和投入扶贫资金10.24亿元，兴建扶贫开发项目2027个，对全市249个贫困村实施整村扶贫开发推进，使6.85万贫困户、246428个贫困人口摆脱了贫困，贫困村居民家庭年人均可支配收入由2012年的3431元提高到2015年的6500元，年均增长13.63%。虽然在各级党委、政府的正确领导和广大扶贫战线干部的共同努力下，经过多年不懈奋战，我市扶贫工作取得了一定成绩，但仍然有延寿1个国家级贫困县，巴彦和木兰2个省级贫困县，以及163个贫困村、183384人尚未脱贫。通过调研，目前，全市贫困人口中，因病致贫的占50.36%、因残致贫的占8.89%、因学致贫的占1.89%、因灾致贫的占2.66%、因缺少生产资料致贫的占35.4%、因交通不便等其它原因致贫的占0.8%。具体有以下五个方面的致贫原因：

　　（一）因缺土地、技术、资金、劳动力等生产要素致贫

　　我市作为农业大市，家庭经营性收入始终是农民收入的主要来源。然而，大部分贫困地区人多地少、人均不足5亩耕地，且有很多人在一轮和二轮土地承包中都没有承包到土地，属于政策性无地人员；加之贫困人口文化程度普遍较低、还有部分文盲，因此，种地还是靠传统方式方法，不知、不懂、也不会学习和应用先进农业实用技术，多是靠天吃饭；再加上大部分贫困户的生产资金都是贷款、有的贷不到款，就借高利贷，生产成本较高，一旦歉收或农产品价格低，连生产成本都收不回来，别说增收了。特别是大多数贫困家庭，人口多是老弱病残少幼，缺少劳动力，没有创收能力。这些因素的叠加，是导致贫困的主要因素。

　　（二）因病（残）致贫。据调查，我市因病致贫比重高达50%以上，是导致贫困的最主要原因

　　这些贫困家庭多是由于长期慢性病人、多人有病或突发重病所致。虽然，我市新农合参保比率接近100%，但由于报销额度较低，农民住院缴费需要自己垫付，出院后结算。比如，到省和市级医院住院治疗需扣除起付线800 元，剩余的住院费用仅报销45%，常规治疗的前期垫付费用都在万元以上，部分药物不在医保范围内，加之检查、陪护、交通等支出也较大，农民的综合住院费用远远超出报销费用。特别是一些贫困户因不是低保户，无法享受大病救助政策，导致一次大病用掉多年积蓄，甚至债台高筑。

　　（三）因学致贫

　　虽然农村学生九年义务教育阶段免除学杂费，但学生还需承担补课费、学习资料费、交通费、食宿费等等，学生家庭的负担依然较重。经测算，一名农村小学生在乡中心校上学，一年的综合费用在1-2万元左右。要是初中、高中、大学的费用就更高了。对于一个年家庭人均可支配收入仅有6000多元的贫困户来说，一年的收入难以支付学生学习的费用，不得不靠借钱、借高利贷或贷款供学生上学，这就造成不少家庭因学致贫。

　　（四）因灾致贫

　　通过对贫困地区的调查，这些地区的资源条件相对较差，土地贫瘠，很多耕地为洼地、山地、岗地，极易受旱涝、冰雹等自然灾害影响。如巴彦县山后乡跃进村常年受泥河水害，仅2012年和2014年两次特大水灾，就有8000多亩耕地被淹，其中70%绝产、30%减收6成，涉及贫困户100余户。另外，贫困户保险意识差，多不参加保险，如果一旦遇到自然灾害或突发火灾、交通意外事故等就会导致贫困。

　　（五）因交通等其它原因致贫

　　我市农村贫困地区多数地理位置偏僻，远离中心城镇和较大集镇，区位不佳、环境不优、交通不便，贫困村距离中心镇平均在40公里以上。村屯道路大部分是土路，田间路破损严重，出行难、生产难的问题较为严重，导致了贫困。也有些农户因外债致贫，特别是因婚致贫现象比较普遍，农村结婚仅彩礼就要十万至三十万元不等，使男方父母欠下巨额债务。此外，还有个别农民长期游手好闲、好吃懒做、沉迷赌博等致贫。

　　二、阻碍我市贫困地区发展的主要问题

　　从我市贫困现状和致贫因素分析上看，阻碍我市贫困地区发展的核心问题，是自我发展的内生动力不足和外部条件制约共同导致的。具体表现在以下六个方面：

　　（一）缺少致富带头人，新型农业经营主体发育不充分

　　在许多农村贫困地区，往往有着优越的自然环境和生态的农副产品，然而这些优质资源却“养在深山人未识”。优质资源不能为脱贫致富发挥作用，关键原因就是缺少致富带头人，新型经营主体发育不充分，农民组织化程度较低、户营经济比重大。一些贫困村具有发展潜力的致富带头人的种养大户，缺乏专业技能、经营管理、市场营销、金融服务、信息化管理等方面的培训，自我生产发展受限，更谈不上带领贫困人口致富。特别是，“小农户”与“大市场”的矛盾比较突出，全市贫困村户营经济比重高达90%以上，培育的新型农业经营主体发育不充分，真正能提供产加销一体化服务的合作社不足10%，由于规模经营程度低，农业集约化生产水平不高，导致了无法与大市场的有效对接。此外，尽管近年来国家向贫困村投放了大量的扶贫产业带动项目，推动规模经营，但由于缺少善管理、懂经营、会技术的致富带头人，导致一些项目管理不到位、经营不善。

　　（二）农业产业结构单一，农民增收致富渠道狭窄

　　从“大农业”角度看，大部分贫困村的农林牧渔业产业结构不尽合理，传统三大作物种植比重较高，高效经济作物比重较低；牧业、林业和渔业比重仅占10%左右。从“小农业”角度看，贫困村的三大作物种植结构较为单一，玉米种植面积过大，全市3个贫困县107个贫困村的玉米种植面积占三大作物比重近70%，如巴彦县的省级贫困村跃进村，全村3.2万亩耕地，其中玉米种植面积高达71%，水稻面积仅为17%、大豆面积只有15%。从农民收入四项构成上看，贫困村的家庭经营性收入比重占65%左右，其中种植业占家庭经营性收入的70%-75%之间，如延寿县80%的贫困户依靠土地生存，除此之外没有其它收入来源。加之，去年以来受国内外粮食加工走低影响，土地收入开始减少。今年，玉米市场价格每斤0.7元（标准水）较去年国储收购价每斤低0.3元左右，按平均亩产1200斤计算，今年农民每亩减收360元左右，如考虑玉米补贴政策，每亩也比去年减收200元左右，如果农户要是流转土地种植，就可能连本金都收不回来。

　　（三）金融服务体系不完善，生产发展艰难

　　我市农村贫困地区生产服务体系发展滞后，特别是农村金融和保险服务较为突出。在涉农贷款上，我市农村贷款多采取“五户联保”、“三户联保”和“互保”等形式，如果一户贷款出现问题，其他担保户将被列入黑名单，无法继续贷款，还得承担还款义务。在贷款期限上，金融机构的涉农贷款周期较短，大多提供一年期限贷款，最高授信三年也需要每年进行还款。通常情况下，一年期限内农户不论发展种植业还是养殖业都不能成为一个完整的生产周期，有些贷款户无法及时卖出产品按期还贷。在农业保险方面的问题也较为突出，保险公司还没有真正形成“提标、扩面、转制”的保险新机制，保险赔付额度低，保险种类少，保险覆盖面低等问题尚未有效解决。

　　（四）公共服务水平落后，生活生产设施较差

　　我市贫困县，受财政税收水平所限，贫困村各项生产生活基础设施和教育、医疗、文化、体育等公共事业的历史欠账较多。目前，全市163个贫困村中还有127个村没有幼儿园，44个村没有卫生诊所，81个村没有达标的文化活动场所。如：巴彦县的贫困人口大多集中在革命老区和山区，由于县本级财力脆弱，拿不出资金用于公共设施，至今尚有149个自然屯的道路没有实现硬化，4.7万人饮水安全问题尚未解决，实现贫困人口收入与农村贫困地区公共服务水平同步提高，仍然任重道远。

　　（五）人口文化素质偏低，主观脱贫愿望不强烈

　　我市绝大部分农村贫困人口文化程度较低，劳动力整体素质不高。据统计，全市农村贫困人口中文盲、半文盲占2.7%，小学文化程度占26.7%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占7%，中专文化程度占1.6%，大专以上文化程度仅占0.8%。由于文化程度低以及缺少专业系统的培训，农民不具备现代知识和专业技能，使农业科技成果在农村贫困地区的推广普及应用受到限制，农民外出务工只能从事体力工种和技术性要求较低的工作，无法适应现代社会劳动力市场竞争。同时，相当一部分贫困户思维观念落后，不思进取，主观脱贫意识不强烈，存在“温饱即足、小富则安、不富也安”的思想，缺少自我发展动力，缺乏风险承担意识和市场经营理念，不能积极主动地开辟增收渠道。还有一些贫困户存在“等、靠、要”的依赖思想，认为扶贫就是给钱给物。

　　（六）村集体经济不发达，带领农民增收致富能力弱

　　我市大部分贫困村集体经济组织不发达，多为负债村。主观原因是村里的党员干部对发展村级集体经济意愿不强，认为市场经济主要是鼓励农民创业创新闯市场、发展民营经济，没有必要花费心思再去发展集体经济；经营成功了，成果是集体的，经营失败了，群众要埋怨，谁都不愿意去冒那个风险。客观原因是多数村干部组织生产经营能力弱，缺少企业管理、市场营销、品牌创建等现代经营知识，加之，受人才、资金、技术等方面的制约，在发展村集体经济上“有心无力”。

　　三、我市精准扶贫攻坚的对策及建议

　　精准扶贫脱贫即是我国当前一项重大政治任务，也是落实推进“四个全面”战略部署，建成小康社会重要内容。随着全面建设小康社会的时间节点不断临近，扶贫攻坚工作已进入了加速期，确保我市贫困人口到2020年如期脱贫，可谓形势逼人，为此，我市要紧紧围绕“两不愁、三保障”扶贫开发总体目标和习近平总书记提出的“四个切实、六个精准、五个一批”的总体要求，坚持问题导向、把握关键环节、精准采取措施，不断激发贫困人口自我发展的内生动力，着力打通扶贫到村、到户、到人最后一公里，确保提前完成脱贫目标。为此，提出以下对策及建议。

　　（一）加大对农村贫困地区人口的教育和培训力度

　　1.加大教育扶贫力度。对学前教育、义务教育要做到能免则免、能减则减。鼓励和支持有条件的县（市）在高中阶段实行免除农村贫困户家庭子女学杂费和食宿费政策。对大学以上阶段的贫困大学生，提供生源地信用助学贴息贷款政策解决学业所需费用，对少数落实减免政策后，仍有困难的家庭，通过“企业帮扶”、“社会捐助”和“帮扶单位结对”等方式，给予相应资助。

　　2.大力培养农村致富带头人。按照“政府推动、院校承办、市场运作、突出重点”的原则，以农村贫困地区党支部书记、中青年劳动力、种养大户、合作社经营者为主，以帮助贫困户增收脱贫为目标，以转移就业技能、种养业适用技术和经营管理培训为重点，培育一批能够落实产业发展、资源开发、服务创收、租赁经营等贫困村致富带头人队伍，提高贫困村自我发展、自主建设能力。3.实施劳动力培训就业工程。依托省会城市优势，大力开展“百社千企万人”就业活动，实现劳动力供给与市场需求有效对接，推进城乡就业一体化，促进贫困人口就业。统筹“雨露计划”、“阳光行动”等各类培训资源，支持贫困县加强劳动就业和社会保障服务平台与农民培训基地建设，广泛开展订单定向培训、劳动力输出培训、就地转移就业培训。

　　（二）重点支持农村贫困地区发展新型农业经营主体

　　1.建立完善参与机制。完善龙头企业、农民合作组织和种养大户等新型经营主体参与扶贫事业工作机制和贫困农户利益联结机制，带动农户稳定增收。支持农村贫困地区整合涉农资金，建设连片高标准农田和标准化规模养殖场区，并优先向家庭农场、专业大户等规模经营农户倾斜。

　　2.鼓励承担农业项目建设。鼓励和支持符合条件的农民合作社优先承担涉农服务项目，加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。对农村贫困地区新型农业经营主体建设生产配套辅助设施，在土地年度用地计划上给予重点倾斜，并按规定减免相关税费。

　　3.大力发展服务型主体。在贫困地区开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。制定政府购买农业公益性服务指导性目录，建立健全购买服务标准合同、规范程序和监督机制。对从事农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物配种和疾病防治等项目，免征营业税。

　　4.创新合作经营模式。鼓励贫困户带地入社和以扶贫资金折股入社，推动贫困农民组织化合作，带动入社贫困户增产、增收和就业。对贫困村实施整村带动的和非贫困村带动贫困户的给予重点支持。

　　（三）因地制宜引导农村贫困地区调整产业结构

　　1.调优种植业。结合沿松花江优质高效农业示范带建设，在农村贫困地区大力实施“旱改水”、“粮改菜”工程。鼓励农村贫困地区农户以养定种，发展饲用玉米，推进紫花苜蓿等饲草种植，大力发展草牧业，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食作物、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。

　　2.调强畜牧业。加大对畜牧养殖业经营主体的金融贷款和保险补贴力度，重点鼓励和支持“两牛一猪”产业项目建设，大力发展“一品畜牧乡村”，推动农村贫困地区养殖业规模化、标准化、集约化生产经营，同时，要加大对畜牧养殖业合作社的补贴力度和病害防疫补贴力度，提高抵御市场风险能力。

　　3.调特水产和林木业。优先扶持贫困户自主创办的各类经济合作组织、生产专业户和家庭农场。充分利用农村贫困地区生态资源优势，结合乡村旅游，推动特色水产业和林下经济发展，扩大休闲渔业规模，扩大食用菌、浆果、坚果、中药材等特色经济作物面积，并出台相应的补贴政策。此外，鼓励和支持发展综合种养，大力推广稻田养鱼、养鸭、养蟹和玉米地养鹅等种养模式，提高农业综合经济效益。

　　（四）进一步完善农村金融服务体系

　　1.创新商业金融机构服务模式。重点加大对扶贫开发的金融支持，拓展扶贫资金来源渠道。鼓励驻哈金融机构在贫困县和贫困村增设营业网点，拓展服务产品和业务范围，简化贷款和抵押手续，为贫困户发展产业量身定做金融产品、优先提供金融支持。

　　2.加大政策性金融支持力度。市农牧业投融资担保服务中心和各区县（市）投融资担保服务机构，要持续对贫困县和贫困村的合作社、农业企业等生产经营主体贷款担保和贴息支持，进一步发挥财政资金引导和带动作用，吸引和聚集更多的信贷资金、社会资金支持脱贫攻坚。

　　3.创新金融产品。扩大农村资产抵押范围，在风险可控的前提下，开展农村贫困地区大型农机具抵押、动产质押、仓单和应收款质押等新型信贷业务；稳妥有序地推进农村土地承包经营权、宅基地使用权、日光温室、畜禽圈舍、农房、集体林权等抵（质）押贷款业务。

　　4.创新农业保险机制。按照“提标、扩面、转制”的要求，健全农业保险体系，逐步加大财政对农村贫困地区农业保险的支持力度，在贫困村推行农业投保入股合作，开展农业互助合作保险试点。此外，大力扶持和发展农村微型金融机构，鼓励和支持贫困村开展金融互助资金试点。

　　5.建立健全信用体系。创新经营主体信用评价机制，开展经营主体电子信用档案建设，利用人民银行和互联网金融征信大数据系统，完善农户和新型农业经营主体信用评分体系，充分使用信用信息产品，在贫困户信贷、产权交易等方面发挥信用等级评定作用，降低贫困户融资、产权交易门槛。

　　（五）持续加大扶贫资金投入力度

　　1.加大扶贫专项资金投入力度。市财政在每年投入扶贫专项资金的基础上只增不减，重点投向带动贫困户增收的产业发展项目，并鼓励和支持各区县（市）逐年扩大扶贫专项资金总量，支持扶贫开发工作。

　　2.加大行业扶贫资金投入力度。市直各部门要加大对涉及本行业扶贫的项目和资金投入力度，特别是要重点向贫困县倾斜。支持和鼓励各区县加大资金整合力度，加大地方资金配套比例，集中解决本地区贫困村的饮水难、出行难、住房难、用电难、就医难、上学难等问题。

　　3.鼓励和支持社会扶贫资金投入。鼓励和支持国有企业、民营企业和个体工商业主参与贫困村产业发展项目，并探索建立税收减免或优惠政策机制。此外，积极推广通河县爱心支农扶贫储蓄、建立大户带动奖励资金、增设产业发展保险金等金融扶贫措施，并利用农发银行在我省投放1000亿元脱贫贷款的政策机遇，积极搭建政策平台，争取更多资金投入扶贫项目开发。

　　（六）探索村集体经济发展壮大有效途径

　　1.从整合提升村域资源中增值收益。大量的农地分散在农户手中，传统经营，闲散低效。在明确承包经营权“长久不变”的前提下，在农民自愿的原则下，大胆探索“只认面积不认位置”农地流转政策机制，由村经济合作组织行使“土地银行”职能，收储连片农地，因地制宜，综合开发，参股招商引进现代农业企业和发展农产品深加工业，实现溢价收益。同时，要高度重视村内水域、废弃荒坑等未利用资源，明晰产权，整合开发利用。

　　2.从盘活存量二次开发中增值收益。村经济合作组织可以对闲置或低效利用的办公用房、老校舍、仓库等村所有各类物业进行资源整合、二次开发，提升容积率，扩充资产量，有条件的还可以进行商业开发，提高使用效益，强化租赁经营。

　　3.从利用农业多功能特性中增值收益。农业除农产品生产功能外，还具有调节生态、传承民俗地域文化、保护文化多样性和为城市居民提供休闲观光服务的功能。村经济合作组织可通过土地股份合作等形式参与休闲观光农业、农家乐等项目的开发利用。四是从发展农业服务业中增值收益。村经济合作组织可以根据市场需求，为农业生产提供经营的专项服务和配套性服务，牵头组建生产合作、服务合作、劳务合作等各类生产服务型农村合作经济组织，来提供农产品烘干加工、市场交易、冷链保鲜等农业服务。

　　执笔人：井洪涛 市农业执法支队综合办公室主任

　　(2017年10月24日)