摘要：监察体制改革已进行一年有余，从组织人员到立案查案，都取得不俗的成绩。唯改革者进，唯创新者强，为推动监察体制改革继续向纵深发展，基层监察体制在改革中出现的问题亟待解决。为此，笔者深入基层，就基层监察体制改革中存在的实际问题进行调查研究，并提出一些有针对性的建议及思考。

中共哈尔滨市委党校

政法和党风廉政建设教研部副教授

王士海

从2017年年底国家监察体制改革试点在全国推行，到2018年年初《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的颁布实施，我国已开始全面的监察体制改革。它是一项党中央做出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革。为了进一步深化改革，推进监察职能向基层延伸，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，笔者深入基层区县，采取问卷、座谈、走访等形式进行调研，了解一些基层监察体制改革中遇到的实际问题，并尝试提出一些有针对性的建议。

一、问题及原因

（一）监察范围扩大，导致县级以下纪检监察干部结构性短缺

监察体制改革进一步完善了党和国家自我监督体系，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。改革后，各地的监察对象大幅增加，虽然基层纪委监委得到检察院转隶人员的加强，但人员增加比例远远低于监督对象增加的比例，县级以下纪检监察机关普遍存在有编无人的情况。如某县监察体制改革后监察对象达3284人，与改革前相比增加1988人，增加153％，主要增加在国有企业管理人员、教育医疗等从事管理的人员、群众自治组织中从事集体事务管理的人员等三个方面。而县检察院转隶干部仅有6人，人员增加比例远低于监察对象增加的比例，而且县级纪检监察干部人员短缺，年龄偏大，甚至出现“青黄不接”的现象。特别是法律专业人员短缺，监察体制改革后，纪委监委干部平均年龄44岁，全日制教育中专及以下占63％，大专占15％，大学占22％。法律专业仅占75％，财会专业占5％。另外，乡镇纪委监委的委员很少专职专用，一般都兼任其他职务，实际上只有纪委书记一人从事纪检监察工作，有时还要负责乡镇的其他临时性工作，难以承担起纪检监察执纪执法的重任。

（二）人员身份复杂，导致基层纪委监委事业人员待遇不对等

调研发现，在基层纪委监委机关中，事业编制干部普遍占到干部总数的 １／３以上。为弥补纪检监察干部短缺，很多事业编制干部被当作主力分配在执纪执法一线。公车改革、职务职级并行等制度的实施，本来就使事业编制干部和公务员同岗不同酬，随着监察体制改革深入实施，具有办案资格的公务员身份成为基本条件，这就导致事业编制人员发展前景、出路不明确，部分事业编制干部处于观望状态，甚至出现主动调离纪检监察系统的情况，使得新成立的纪委监委人员缺乏雪上加霜。2018年，某县在全县公务员范围内选调纪委监委工作人员，仅有2名公务员报名，因报名人数不足，选调没有成功，致使县级纪检监察干部中公务员严重不足。同时，各级检察院转隶干部待遇、晋级、工作保障方面都比原纪检监察干部要好，即同科室内的转隶人员的工资高于原纪检监察人员的工资。同工不同酬的现象挫伤纪检监察干部工作积极性。具体表现如下：一是当前检察院转隶人员工资福利待遇仍由省财政考核发放，均享受员额工资，住房公积金、各种补贴都是按照省一级标准，平均每月工资与地方干部相比高出24元左右。二是原检察人员转隶后对工资待遇做出由原单位发放的临时过渡性安排，但目前有部分人员临近退休，而退休的审批权归地方 ，而工资由省财政发放，从目前政策层面上没有依据可以解决。三是当前基层纪委监委面临巨大工作压力，加班加点、经常出差是“家常便饭”。如果相应的福利待遇无法保障，同样会严重挫伤纪检监察人员的履岗尽职积极性。

（三）职责不清，导致纪委监委派驻和派出机构的权限不清

依据党章、《监察法》规定，派驻机构全面履行监督、执纪、问责和监督、调查、处置职能，监督重点对象是驻管部门党员干部及公职人员。可以说，纪委监委的派驻及派出机构是推进监察体制改革向纵深发展的关键一环，如派驻纪检组在驻在部门应具有各项工作的参与权、知情权，以更好地发挥监督职能，但实际上，在区县一些部门中派驻纪检组却不能很好地发挥监督权的独立性。一是派驻纪检监察组在驻在单位直接或过多参与、负责业务及其他工作，“派”的权威和“驻”的优势都没有体现在监督上，原本因纪检监察组在驻在部门可以熟悉驻在单位实际情况，从而有利于发挥监督职能，却成为派驻机构碍于情面、影响监督的制约因素。二是一些派驻干部在“受谁领导、对谁负责”的问题上产生纠结，没有理清派驻纪检监察组与驻在部门之间的工作关系，不能清晰地把握派驻纪检监察组与驻在部门之间是“监督”与“被监督”的关系，派驻纪检监察组实际上只对派出机构负责，对驻在部门重点应该是监督，而不是参与。三是监督工作不均衡。比如，派驻监督单位是党群部门，长期没有举报信件和转办案件，派驻监督人员工作轻松，监督事项较少和无案可查。而在监督量较大的部门，比如，卫生、教育、公检法等，党员干部队伍庞大，派驻纪检监察组监督工作量大。

（四）基层区域管辖复杂，导致监察对象范围界定模糊

《监察法》虽然明确了监察对象的范围，但是基层区县由于管辖区域划分等原因，仍然有一些领域的人员需进一步明确。公检法的案件管辖通常是以地域管辖为主的原则，而2018年印发的《国家监察委员会管辖规定（试行）》明确，监察机关的案件管辖主要按照与身份级别相适应、干部管理权限相一致的属人管辖原则。例如，涉嫌职务犯罪案件的被调查人组织人事关系均不属本区，在立案审查调查之后，移送检察机关之前，应如何履行程序给予其党纪政务处分，以保证在移送前完成党籍和公职处置。对垂直管理部门相关监察对象的管辖存在模糊认识。《国家监察委员会管辖规定（试行）》同时又明确，对垂管部门的人员涉及职务违法及职务犯罪一般由驻本系统派驻机构查处，必要时，可交由地方纪委监委管辖。这样，由于地方的垂管部门（如银行、烟草公司、国税等）的干部管理权不在地方党委，地方监委对这部分监察对象并不具有直接管辖权。非党员的村委会主任等人员已被纳入到“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的具体范围内，但涉及职务违法的具体行为类型，甚至职务犯罪的具体罪名及处罚方式等还应具体明确。也就是说，基层群众自治组织中从事管理的人员在实践中的身份及行为都比较复杂，如对其违法与犯罪、职务犯罪与非职务犯罪的界限模糊，甚至处理草率，很容易激发矛盾。

（五）监察法尚缺乏指导性适用意见，导致基层监委与其他机构协调配合尚有阻滞

１．监察委与人大关系协调问题。《监察法》明确规定：“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。”同时，明确监委的监察对象包括本地区行使公权力的公职人员，所以监察对象涵盖了人大机关工作人员。可见，人大及其常委会以机构身份对监委进行监督，但监委以机构身份对人大机关工作人员，甚至是具有公职人员身份的人大代表开展监督。也就是说，人大及其常委会与监委之间不是单纯的单方监督关系，而是机构与机构、机构与个人、个人与个人之间的互相监督关系。人大如何正确监督与支持基层监委开展工作需要进一步明确。

２．监委与检察院的工作衔接关系。《监察法》第47条规定，人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以两次为限。该条规定虽然明确了补充调查的程序，但对退回补充调查后，司法强制措施与监委调查措施如何衔接没有规定，缺乏可操作性。例如，监委将已留置的被调查人移送检察机关审查起诉，检察机关对其采取逮捕强制措施后，认为证据不足，需退回补充调查，此时，监委对被调查人能采取何种措施，没有规定。由于监察机关受案范围的扩大，查办案件的实际手段和经验没有检察机关丰富，造成监委查办案件平均周期较长，效率降低。例如，涉及需要体制外人员配合调查取证时，困难较大。

二、对策及思考

“胜利不会向我走来，我必须自己走向胜利。”美国诗人穆尔的这句话，常被习近平总书记提及和引用，这也正是中国改革的真实写照。改革者进，创新者强，监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。能否顺利推进改革进程，必须有创新的行动与思想。针对以上问题，基于基层区县的具体情况，现提出以下建议和思考。

（一）建议

１．加强纪检监察队伍建设。针对基层纪检监察人员结构性短缺问题，应通过公开招录，优化纪检监察队伍结构，尤其是在省一级从选调生中，为基层纪检监察办案一线选拔一批年富力强的优秀公务员，为打造纪检监察人才梯队扎牢基础；不断更新人才库，吸纳一批有财务、审计、法律等工作经验的人才进入纪检监察队伍；充分发挥跟班学习、上挂下派等制度的作用，解决锻炼干部、人员不足问题；结合事业单位改革，采取定向招录方式，选拔综合素质强、具有丰富经验的原纪检机关事业身份人员，进一步消化解决基层监委机关事业身份人员占比较高、空编严重问题。对于乡镇纪检监察队伍来说，乡镇纪委希望实现县以下垂直管理，工作人员由县级纪委派出，一方面，熟悉纪检监察业务，另一方面，能有效地遏制打招呼说情的现象，以确保“两委”合署办公后能迅速打开“行政执法与刑事司法的衔接”“纪律和法律的衔接”工作局面，取得“1＋1＞2”的效果，切实提高反腐败工作能力和成效。

２．抓好转隶人员福利保障衔接工作。首先，要加快“三定方案”制订。县级关于职能配置、内设机构和人员编制的方案在监察体制改革初期已上报，上级纪检监察、编制等部门未下方案批复，县级纪检监察机关组建临时工作组进行工作，上级有关部门应对县级职能配置、内设机构和人员编制情况提出具体明确要求。其次，要加快推进监察官制度试点工作，通过调研论证，从职责、任免、任职回避、等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告、考评委员会等方面，明确监察人员任职条件、素质标准和执法保障。另外，在全面推开监察官制度前，还需进一步调整转隶人员与原纪检人员的福利待遇问题。

３．进一步明确纪委监委派驻及派出机构的权责界限。2018年10月22日，经党中央同意，中共中央办公厅印发了《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》（以下简称《意见》）。此《意见》对中央纪委国家监委派驻机构领导体制、职责权限、工作机制、制度建设、干部队伍建设等进行全方位的改革，并明确赋予中央和国家机关派驻机构监察权。可以说，它健全了监察法规定的派驻机制，明确了派驻机构的监督职责，推动全面从严治党向纵深发展。同时，《意见》对地方纪委监委的派驻机构的设置和职责也做出明确的指南，指导各地准确领会中央精神，结合本地实际推进改革。例如，湖北省十堰市茅箭区通过试点改革实现了区级纪委监委向区一级党和国家机关派驻监督、国家监察全覆盖，并推动监察职能向乡镇（街道）和村（社区）延伸。根据工作需要，对重要问题线索的初核和疑难、复杂、重要案件的审查调查，由区纪委统一组织，乡镇（街道）片区纪检协作组、监工委集中办公，也可异地交叉监督检查。这为深化县级纪委监委派驻机构改革提供了可复制、可借鉴的“茅箭样本”。

４．研究探索人大等部门监督支持监委工作方式。“谁来监督监察委”一直以来就是监察体制改革中的重点问题，而对监委进行监督则是人大的法定权力，支持监委开展工作更是人大法定义务。人大机关应以身作则，机关干部自觉接受监督，为其他机关人员树立榜样；将人大监督与监察监督相结合，代表视察或者专题询问等人大监督开展时可邀请监察人员参与，人大监督中发现问题可及时移送监委处理，监委查实的违法人员及时提请人大及其常委会罢免或撤销；监委也要主动寻求人大支持，对监察过程中发现的共性问题，可提请人大开展监督，对于需要立法的项目，可及时向人大提出立法建议。依据2018年新修订的《刑事诉讼法》，监察监督和检察监督在对象、范围、方式和阶段等四个方面形成差异互补，二者各司其职，丰富和完善了权力制约体系。基层区县应根据自身实际情况，积极探索监察机关与公检法机关的协作配合工作模式，如遇到重大疑难案件，检察院应积极协助监委进行调查；监委也应依法正确适用监察建议权，坚持有纪必执、有违必查、纪在法前、纪严于法的原则，把纪律挺在前面，搞好“纪法衔接”。

５．进一步明确基层监察对象范围。如前所述，对一些被监察法新纳入的监察范围的人员，如非党员但涉及公权力的管理人员、非党员的村委会主任等人员，应尽快制定出台详细的县（区）一级监察对象界定标准，进一步摸清底数，分级建立和完善监察对象台账和廉洁档案，增强监督监察工作的精准度。按照以党组织隶属关系管辖为主、以分级负责为补充的原则，尽快建立并完善基层纪委监委与驻在单位衔接配合以及有效地开展纪检监察工作的机制。

（二）思考

１．重点强化基层。国家监察体制改革能否成功的关键在于基层。我国地广人多，基层面临的情势也是千差万别，基层的管理人员素质及水平更是参差不齐。然而，基层是接触人民群众的最前线，是能够直接实现或损害人民利益的。要强化基层职能，明确基层管理权限，保证基层政令畅通、严格执法、廉洁高效、风清气正，进而顺利深入推进监察体制改革。

２．重点强化执法职能。纪委与监委合署办公是监察体制改革的一大特色，通过纪委与监委的合理分工合作，做到对所有行使公权力人员的全覆盖。然而纪委执纪职能强，执法职能弱，而监委执法职能强，执纪职能弱。所以，要强化监察委员会主管查处官员违法犯罪的职能，减少并弱化执纪职能，查处违纪的问题主要归纪委管。这样，既体现纪委作为党内监督的专责机关，把纪律挺在前面的职责，又能够加强监察机关查办违法犯罪案件的力量，增加执法的手段。监委的“留置”顺利取代纪委的“双规”，真正将反腐败工作纳入法治轨道。

３．强化前期预防。深化监察体制改革，设立监察委员会，加强对所有行使公权力人员的监督，其根本目的不在于惩戒，而在于预防，在于抓早抓小，将腐败扼杀于萌芽中。因此，应加大力度强化案件线索搜集、信息收集整理等工作，努力做好监督执纪的第一种形态，使监督前置，办案紧随，真正形成反腐的利剑。

来源：哈尔滨市委党校学报2019年第3期