关于哈尔滨城市群建设的现实思考

中共哈尔滨市委党校

科研处处长、教授

王喜权

　　根据《中国城市发展潜力排名：2019》报告，在发展潜力百强城市中有96个城市位于19个城市群之中。这意味着，我国的19个城市群以25%的土地集聚着75%的人口，创造着88%的GDP。城市群因更具生产效率，更节约土地、能源等优势，成为支撑中国经济高质量发展的主要平台。全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦认为，今后五到十年，都市圈和城市群加快发展应是中国经济增长最大的发展潜能，都市圈建设每年能够为全国经济增长提供至少0.5到1个百分点的增长潜能。哈尔滨市作为东北最北的大城市，经济总量占我省的40%以上，龙头老大作用显著。加快以哈尔滨为核心的城市群建设，对推动我省经济社会高质量发展、实现全面振兴全方位振兴无疑会起到重要的引领牵动作用。下面，针对未来一个时期哈市城市群建设面临的问题及今后的发展出路提出如下现实思考。

一、哈尔滨市城市群建设存在的问题

　　哈尔滨城市群是以哈尔滨市为核心，关联南至长春、北至大庆等沿途区域的城市综合体，具有土地面积大、人力资源丰富、城市分工明确、铁路交通便利、综合竞争能力强等特点。哈市城市群规划建设起步较晚，但发展潜力巨大，已成为当前我省战略布局的中心一环。归纳其发展过程中面临的实际问题主要有：

　　（一）哈尔滨区域空间视野有待进一步扩大。改革开放以来，哈尔滨坚持用城市化的办法促进城乡发展，调整优化资源配置和生产力布局，实施大规模的行政区划调整，有力有序推进区域空间结构优化。1996年松哈合并，由7区5县（市）增加到7区12县（市），2004年设立松北区，呼兰整建制撤县改区，太平区与老道外合并成新道外区；2006年动力与香坊合并新香坊，阿城撤市并区；2014年双城撤市改区；2015年哈尔滨新区获批为国家级新区并全面启动规划建设。目前北国水城、科技创新城、哈南工业新城、哈东新城等建设功能加快完善，哈西新区、群力新区呈现现代化城市中心形象，哈尔滨新区挂牌办公。全市土地面积5.31万平方公里，2019年末户籍总人口951.3万人。其中市区面积10198平方公里，市区人口553万人。哈尔滨拉开了城市骨架，一江居中、南北互动的大哈尔滨城镇体系初步显现。随着新一轮区域发展的到来，哈尔滨要立足城市群都市圈建设，努力在哈长城市群、哈大城市群建设中起到核心引领作用，必须进一步扩大区域空间视野。

　　（二）单极大城难以支撑龙江全面振兴。我国改革开放是以城市为载体，通过吸纳各类发展要素，从而完成一些地区的创富过程。沿海省份的开放开发最初是以“一省双城双中心现象”来展现的，最终发展成城市群支撑，区域经济才得到率先发展。东北经济的位次下滑，是以城市的发展要素流出为标志的。要振兴东北经济，必须注重城市群的拉动效应，即以城市群建设为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，同步加快农业转移人口市民化，聚集发展要素，拉动区域整体发展。相较而言，我省经济发展不振，首先是哈尔滨龙头作用没有发挥好。这样说并不是说哈尔滨在全省的龙头地位动摇了，而是恰恰相反。哈尔滨在全省一城独大、单极承纳，城市首位度超高、老大地位超稳定，由此造成了“哈尔滨兴则龙江兴，哈尔滨强则龙江强”的局面。我省没有像发达地区那样形成城市双中心、城市群协同发展的共进格局。改革开放的发展史告诉我们，我省单极城市发展难以支撑龙江全面振兴，也不利于维护国家的国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全和产业安全。

　　（三）哈长哈大城市群建设推进速度迟缓。哈长城市群规划2016年提出，2018年有了《长春市—哈尔滨市协同发展合作框架协议》。时至今日，“探索粮食主产区新型城镇化道路、培育区域经济发展的重要增长极，以榆树、五常、双城、德惠、扶余、舒兰等县（市、区)为基础，探索建立哈长一体化发展示范区”在哈尔滨这边还有待强力启动。哈大城市群概念是2018年提出的，2019年国家发改委调研《哈尔滨－大庆一体化发展规划》时，提出“把哈大城市群建设成我省资源配置效率最高、经济活力最强、辐射带动力最强的龙江核心增长极”的设想。去年7月，哈尔滨市开始重构“4+4”现代产业新体系，将石化产业不再纳入其中。大庆市把城市建设定位为打造石化产业基地、装备制造基地、新材料产业基地、绿色食品基地、生态旅游基地、区域商贸物流中心等。这可视为两地的一次规划协同。

相较吉林、辽宁两省而言，我省的城市协同发展还要进一步加强。今年以来，长春、沈阳两市在省际区域城市群整合中，已经有了新的建树。其中，长春、公主岭同城化发展已经启动，长春代管公主岭后，“大长春”建设加快，长春总面积达到近2.5万平方公里，GDP规模接近沈阳；人口规模则超过沈阳，仅次于哈尔滨，排名东北四大城市第二位，长春也因而成为全国省会城市中面积第三、人口850万的特大城市，城市量级大大提升，发展动能渐次增强。沈阳、抚顺《沈抚新区总体规划》也已出炉，规划范围171平方公里。若就片区面积而言，沈阳片区69平方公里，抚顺片区102平方公里，重点发展高端装备制造、电子信息制造、新材料、医药及高性能医疗器械，现代服务业五大核心产业，全力打造国家级同城化试验区，东北老工业基地改革创新先导区和示范区，将成为辽宁新一轮振兴发展的增长极。对比来看，我省在城市群的规划与建设推进中，尤其是哈尔滨、大庆城市群建设相对迟缓，与辽宁、吉林差距有所拉大。

二、提升哈尔滨城市群建设的几点思考

　　哈市城市群建设要高效快速推进，必须汇集哈尔滨与大庆、哈尔滨与长春等沿途及国家的创新资源、产业基础和高端人才，通过整合再造，使之成为推动我省全面振兴全方位振兴的新的经济增长点。针对哈尔滨城市群一体化发展面临的症结问题，应高起点、高标准制定务实具体的推进措施，由此引发如下现实思考。

　　（一）充分发挥哈尔滨龙头带动作用。应以哈尔滨市为轴心，向南推动哈长沿途城市群建设，向北推进哈尔滨与大庆、绥化一体化发展，逐步形成万亿级增长板块。发挥哈尔滨省会城市辐射带动作用，立足“一江居中、南北互动、两岸繁荣”，将哈尔滨市建设成为对俄合作中心城市、东北亚国际商贸中心城市、东北亚区域性中心城市和国际冰雪文化旅游名城。哈尔滨城市群建设，与其他地区相比，优势在于地域辽阔，关键在于人才与产业集聚。基于哈尔滨市城市群建设发展现状，必须要下大气力有大的作为，不仅要拉开城市骨架，还要把哈尔滨置身于全国、全省发展当中，置身于东北全面振兴、全方位振兴总体布局当中，全面提升哈尔滨在推动我省经济高质量发展中的统领力。

　　（二）发挥哈尔滨新区支撑引领作用。相较其它城市新区而论，哈尔滨新区建设成效相当显著，目前已经成为我省经济开发的样板。今后一个时期，哈尔滨新区应明确中俄全面合作重要承载区、东北地区新的经济增长极、老工业基地转型发展示范区和特色国际文化旅游聚集区“三区一极”的目标定位，发挥国家级新区、自贸试验区、国家级经济技术开发区、国家级高新技术开发区、独立先行行政区“五区叠加”的区位优势、技术优势和人才优势，不断释放政策红利，不断集聚高精尖产业项目，不断优化发展环境、提升服务能力和水平，为哈尔滨城市群高质量发展提供创新示范与物质保障，逐步发挥支撑引领作用。可以说，新区引领着龙江改革开放、重构着哈尔滨城市架构、重塑着哈尔滨产业结构。从全省发展来看，要构建区域协调发展新格局，就要以新区建设为依托，加快启动哈尔滨南北双城市群建设。发达地区的发展经验也多有强区强县带动区域合作发展的模式。而哈尔滨新区两片，恰处松北与哈南，具备分别辐射哈大城市群与哈长城市群（尤其是其示范区）的条件。

　　（三）推进哈大绥毗邻城市（镇）一体发展。哈尔滨、大庆、绥化三地经济圈，汇聚全省50%的人口、60%的GDP，具有产业、区位和交通等省内其他区域无法比拟的综合经济优势。若将其中的哈尔滨新区和8个国家级开发区，统筹形成一体化发展的经济圈，将集中带动全省77%的科教资源、84%的高新技术产业增加值、51%的金融业增加值，不但成为全省新的经济增长极，而且成为新旧动能转换、建设现代化经济体系的主战场和先行区，是推动全省经济实现高质量发展的重要抓手和关键突破口。基于一体发展的现实考虑，一要赋予哈尔滨江北新区推进哈尔滨、大庆、绥化三市一体发展、融合发展的使命，同步探索哈尔滨江北新区与肇东、安达等沿途城市经济一体协同发展的共融机制。二要围绕推动产业发展一体化，探索制定在互补性、耦合性较强的产业领域实现一体化发展的远景规划。三要围绕推动交通设施一体化，促进航空、铁路以及市域交通一体化布局与建设。四要围绕推动公共服务一体化，努力实现社会保障、社会事业、政务服务一体化，把哈尔滨北部周边毗邻城镇打造成为哈大绥一体振兴的先导区、龙江高质量发展的强劲活跃增长极、面向东北亚开放合作的战略枢纽。

　　（四）探索推动哈长一体化发展示范区。为强化哈尔滨、长春两市的核心带动作用，国家《哈长城市群发展规划》提出“以榆树、五常、双城、德惠、扶余、舒兰等市（区）为基础，探索建立哈长一体化发展示范区，在统一规划编制、基础设施共建、公共服务共享、体制机制协同等方面进行探索和试点”。哈长一体化发展示范区，位于哈尔滨都市圈和长吉都市圈交汇处，总面积约2.8万平方公里。近日，吉林省发展和改革委员会印发《哈长一体化发展示范区实施方案》，涉及吉林省榆树、德惠、扶余、舒兰等市（区）。作为哈长城市群建设的另一端，哈尔滨市也要积极作为，可考虑赋予位于哈南的平房新区支撑哈长一体化发展示范区的责任。平房新区位于哈尔滨市南部，南与双城区为邻（与双城经开区几近相连），东与阿城区交界几近东南五常，辖区面积93.8平方千米，建成区面积大，工业化程度高，但缺少发展空间。赋权赋能其探索建立平房新区与双城、五常经济一体协同发展的运行机制，可实现三方互动，相互补缺。

　　（五）构建哈尔滨城市群协同互动机制。实现城市群间区域协调发展，必须建立相应的长效机制。从哈尔滨城市群建设的实际出发，应以哈尔滨新区先行先试的创新成果为基础，加快推动协同互动的长效机制建设。一是加快建立双城市群协同互动机制。积极推动城市群协同发展机制的形成，同步建立统一城市群的市场准入制度，促进城市群市场主体登记注册一体化。二是建立城市群企业信用信息互通共享机制。推动社会信用代码、企业登记、纳税、合同履约、产品质量监管等信息共享，推进城市群产业政策顺畅对接，逐步统一城市群内土地、环保等公共政策。三是加速完善城乡均衡发展机制。深化户籍制度改革，全面取消城市落户条件，打破阻碍城乡劳动力流动的壁垒。按照常住人口规模配置公共资源，完善财政转移支付同农村转移人口市民化挂钩政策。促进城乡基本公共服务均等化，推进基本公共服务向农村延伸，缩小城乡区域群体之间的基本公共服务差距。