特大洪涝灾害应对是一项极其复杂的工作，而指挥工作是整个工作的核心与关键。因此，要提升我国防灾减灾救灾能力，就需要进一步建强各级应急指挥部体系，完善调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统，确保上下贯通、一体应对。

　　把握好防汛救灾指挥工作的特点和规律。在全球气候变暖背景下，我国极端天气气候事件多发频发，尤其是高温、暴雨、洪涝、干旱等自然灾害易发高发。随着城镇化、工业化持续推进，基础设施、高层建筑、城市综合体、水电油气管网等加快建设，产业链、供应链日趋复杂，各类承灾体暴露度、集中度、脆弱性不断增加，洪涝灾害条件下灾害链特征日益突出，灾害指挥工作任务更加严峻复杂。特别是，不同类别灾害指挥工作的特点有较大差异。以我国内陆地区的特大城市内涝灾害为例，常面临超标洪水、水库失事、山洪灾害等多类（种）重大风险，易造成城市大面积运行障碍、大量人员受阻受困亟待救援等情况。今年7月底发生的京津冀区域洪涝灾害，具有大范围“散点响应”的特点，除了城市大面积内涝、电力通信中断等情况，途经丰沙线的快396次、直180次、快1178次列车上的2700余名旅客和乘务人员信号中断、物资紧缺；截至8月8日18时，北京市共造成近129万人受灾，累计转移群众8.2万余人。而且，由于防汛救灾工作具有大范围“散点响应”的特点，主要领导不能贸然赴某个点指挥处置，需要统筹指挥调度、科学研判决策，否则极易错失解决关键问题的时机。在这种场景下，需要最大程度调度救援力量组织开展科学救援，并利用村委会、学校、体育馆、保障性住房等场所，集中安置受灾群众，全过程全手段防范化解各类可能风险。

　　全面加强各级应急指挥部体系的规范性建设。指挥规范化建设是衡量应急指挥部体系建设质量与效果的重要标尺。大规模防汛救灾指挥工作实际上是一个复杂管理系统，往往在短时间内大量汇集水利、应急管理、气象、公安、医疗、环境、交通、军队等众多机构，以及周边大量赶来增援的各类应急救援队伍。而这些机构和应急人员多来自不同领域、不同部门，日常各自有管理制度或指挥程序，缺乏统一、科学、完备的指挥规则设计，如果未加强指挥规范化建设，极易导致应急指挥部体系运作的混乱无序。比如，郑州“7·20”特大暴雨灾害中，“关键时刻统一指挥缺失，失去有力有序有效应对灾害的主动权”，成为这次灾害的一个重大教训。因此，需要在应急指挥部体系建设中把“指挥规则设计”作为应急指挥部体系建设的最优先事项，持续加强突发事件指挥规则设计，形成科学完备的规范指南体系；研究设计标准化、综合化的国家应急指挥部组织架构，同时考虑各地各行业领域应急指挥组织架构及设置的规范化、兼容性；设计清晰完整的一元化指挥链条，明晰各地各行业领域指挥部防汛救灾的权属关系，明晰后方指挥部与前方（现场）指挥部的权属关系，保证各类指挥部真正贯通、一体化应对，并确保让专业指挥人员真正拥有应急指挥权，努力克服在防汛救灾工作中多头指挥、交叉指挥等权责不清问题。同时，建成一支政治过硬、作风优良、业务精湛、规范标准的防汛救灾指挥员队伍；注意提高洪水预报能力，根据降雨预测和洪水预报，统筹考虑防洪整体大局；通过水库的预泄迎洪、拦峰削峰、退水腾库等措施，有效减轻下游防洪压力；努力加强预警和应急响应联动，落实应急预案行动措施，把握工作主动权，最大程度地减少洪涝灾害所造成的人员财产损失。

　　完善防汛救灾的指挥保障能力建设。一是抓紧完善相关法律法规，研究修改《中华人民共和国突发事件应对法》，明确和规范现场指挥制度，明确各类灾害的指挥职责、指挥权移交等具体内容。二是抓紧制定领导干部防汛救灾指挥工作规范性文件，注意建立和完善与指挥相关的响应升级、日常培训、预案演练、经费保障等配套管理制度。三是完善防汛指挥队伍的绩效考核和监督检查制度，开展基层防汛救灾指挥处置的示范工作，促进防汛救灾指挥水平不断提高。可对在指挥工作中作出突出贡献的集体和个人，按照国家有关规定给予奖励，并注意在防汛救灾工作中选拔和考察干部；纪检监察等部门应加强防汛救灾工作的监督检查与评估总结，对在防汛救灾工作中态度消极、推诿扯皮并造成严重后果的相关人员，依法严肃查处。四是建立防汛救灾标识系统和资源管理制度，尽快建立指挥标识系统，研究和建立现场警戒线划定、绿色通道等相关标准；建立防汛救灾处置工作所需各类物资器材的日常管理制度，考虑建立防汛救灾处置资源数据库，比如，可以研究建立适应城市严重内涝应急指挥车的装备配备标准，配备卫星通信、现场图像采集及传输设备、备用电源、冲锋舟、救生器材等装备。

　　【作者系中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心教授】