在全面振兴中加快推进黑土地保护利用法治化
中共哈尔滨市委党校
王士海
黑土地是我国最为宝贵稀缺的耕地资源。习近平总书记曾经殷殷嘱托，要把黑土地保护作为一件大事来抓，采取有效措施切实把黑土地这个“耕地中的大熊猫”保护好、利用好，使之永远造福人民。习近平总书记在黑龙江省考察时强调要“优先把黑土地建成高标准农田，切实把黑土地保护好”。
我国的黑土区主要分布在黑龙江省、吉林省、辽宁省大部分地区和内蒙古自治区东部地区，是国家重要粮食生产基地，对保障国家粮食安全地位举足轻重。《中华人民共和国黑土地保护法》第二条第二款对我国黑土地及其分布范围做了明确界定，是指黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区这四省区的相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地。因此，我国黑土地主要在东北地区，防止东北四省区黑土地数量减少、质量下降、生态功能退化，稳步恢复提升黑土地基础地力，是加强我国黑土地保护的迫切要求，是推动新时代东北全面振兴取得新突破的重要任务。
当好国家粮食安全“压舱石”
是黑土地保护利用法治化的逻辑起点
习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上强调，当好国家粮食稳产保供“压舱石”，是东北的首要担当。要始终把保障国家粮食安全摆在首位，提高粮食综合生产能力，确保产得出、供得足、靠得住。众所周知，黑土地是世界上最肥沃的土壤，有“一两土二两油”的比喻，黑土地是肥力最高、最适合耕作、最具生产潜力的土壤，被称为“耕地中的大熊猫”。黑土带被誉为“世界粮仓”。目前全球只有北美大平原、东欧大平原、中国东北平原和南美潘帕斯草原黑土地四大黑土带，分别享有“世界粮食第一大出口区”、“欧洲大粮仓”、“中国重要粮仓”和“南美粮仓和肉库”的美誉，全球黑土带粮食生产力直接影响全球粮食安全。我国黑土地保护法明确指出：“黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产。”对我们这样一个有着14亿人口的大国来说，农业基础地位任何时候都不能忽视和削弱，手中有粮、心中不慌在任何时候都是真理。根据联合国粮食及农业组织（FAO）发布的《粮食展望》报告，2022年全球粮食交易总额同比增长10%，但同期粮食出口量却下降10%。粗略估计，仅2022年一年，国际粮食单价同比增长约22%。世界四大粮商掌控着全球粮食交易的80%，国际粮食贸易面临“卡脖子”风险。东北地区是我国重要的粮食生产基地，黑土地肩负着我国粮食健康的重任。东北黑土区粮食产量占全国粮食总产量的20%以上，是中国玉米、粳稻等商品粮主要供应地，粮食商品量、调出量均居全国首位，外调到主销区的商品粮占全国商品粮总量的60%以上。依法保护和利用好黑土地，确保黑土地不减少、不退化，是保障粮食生产和粮食安全的必然要求。保障国家粮食安全，将饭碗牢牢端在自己手上，是推进黑土地保护法治化进程的根本目的，是坚守国家粮食安全的基本底线。要推进黑土地保护利用法治化，明确特殊的保护和治理修复制度措施，为保护好、利用好黑土地这一宝贵的土地资源提供有力法治保障。
依法恢复提升黑土地基础地力
是加强黑土地保护利用法治化的迫切要求
保护黑土地，刻不容缓。把黑土地用好养好是国家粮食安全的重要保障，对于实现东北全面振兴全方位振兴和中华民族可持续发展具有重大战略意义。黑土地有机质下降是世界四大黑土带耕地面临的共性问题。黑土地被开垦为耕地后，经过长期高强度利用，地力持续透支，土壤有机质含量持续降低。作为我国“北大仓”的东北平原，由于长期高强度开发利用、地下水超采严重等原因，导致黑土区耕地出现长期透支，肥沃的黑土变得越来越“瘦”、越来越“薄”、越来越“硬”。中国黑土区的监测数据显示，近70年黑土耕层土壤有机质含量降幅超过1/3，甚至有些黑土区土壤有机质含量已不足20g/kg。有机质含量降低导致黑土耕地地力越来越差，农业生产对化肥的依赖性越来越强，化肥越施越多，地越“喂”越“瘦”。测算显示，黑土地现有的部分耕地再经过40—50年的流失，黑土层将全部流失。东北黑土区是集水土保持、水源涵养、生物多样性维护和防风固沙四种生态功能于一体的重点区域，依法保护黑土地是对山水林田湖草沙冰一体化保护与生态屏障建设的法治保障，是从法治高度上明晰自然资源利用上限来确定生态环境保护红线、协调黑土地资源利用与生态保护之间的矛盾、化解制约东北地区农业可持续发展的瓶颈问题。从法律上保护好、利用好黑土地，要科学确定法律的适用范围，切实保障国家粮食安全，强化基层组织和农业生产经营者的保护义务，建立健全黑土地投入保障制度，强化考核监督，加大处罚力度等。持续完善黑土区农田基础设施，改善农业生产条件，增强黑土地防灾抗灾减灾能力，巩固和提升黑土地粮食综合生产能力。实施国家黑土地保护工程，综合施策提升黑土质量。从法律目的来看，这不仅是对黑土地作出法定用途管制约束，更是对坚守国家粮食安全底线的高度厉行。究其立法本源，这恰恰是维护国家粮食安全底线的内在要求和现实需要。
构建统筹协调的工作机制
是推进黑土地保护利用法治化的关键所在
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”习近平总书记指出，推进法治体系建设，重点和难点在于通过严格执法、公正司法、全民守法，推进法律正确实施，把“纸上的法律”变为“行动中的法律”。推动完善黑土地保护利用相关法律法规，全面规范土地利用行为，明确政府和黑土地使用者的权利与义务，支持各地制定地方性法律法规，做到依法管土、依法护土，用法治手段遏制有的地区黑土地变薄、变瘦、变硬、变脏状况，加快实现“耕地中的大熊猫”变肥、变松、变优、变净，为保障国家粮食安全提供坚实有力的耕地支撑。
《中华人民共和国黑土地保护法》第四条规定，建立健全政府主导、农业生产经营者实施、社会参与的保护机制。从“统筹”上作出了明确规定，要求国务院和四省区人民政府统筹制定黑土地保护政策，加强对黑土地保护工作的领导、组织、协调、监督管理。要求四省区人民政府对本行政区域内的黑土地数量、质量、生态环境负责。要求县级以上地方人民政府要加强协调指导，明确工作责任，推动黑土地保护工作落实。要求乡镇人民政府协助组织实施黑土地保护工作，向农业生产经营者推广适宜其所经营耕地的保护、治理、修复和利用措施，督促农业生产经营者履行黑土地保护义务。从宏观政策和规划上，要求坚持规划引领，要求将黑土地保护工作纳入国民经济和社会发展规划，规定县级以上人民政府有关部门应当制定黑土地保护规划。从黑土地调查和监测制度上，要求县级以上人民政府自然资源主管部门会同有关部门开展土地调查，建立黑土地档案。要求国务院农业农村、水行政等主管部门会同四省区人民政府建立健全黑土地质量监测网络，建立黑土地质量动态变化数据库。县级人民政府应当依据黑土地调查和监测数据，因地制宜合理采取保护、治理、修复和利用的精细化措施。明确了中央和地方各级人民政府对黑土地的保护责任，强调政府主导，明确权责，确保黑土地保护工作的规范有序。增强执法合力，各级检察院、法院、公安机关、自然资源局等相关部门要积极履职、协调配合，采取一系列“长牙齿”的硬措施，将最严格的黑土地保护制度落到实处。贯彻落实好“田长制”，建立健全黑土地保护利用责任体系，将黑土地保护利用责任落实到部门、落实到地块、落实到个人。加大执法力度，形成各部门执法合力，加强行刑衔接，构建横向到边，纵向到底的黑土地保护新格局。形成监管合力，筑牢织密黑土地保护网络，跟踪监管黑土地数量、质量和生态变化情况，及时发现破坏黑土地行为。同时，要不断强化考核监督制度，国务院对四省区人民政府黑土地保护责任落实情况进行考核，将黑土地保护的要求纳入耕地保护责任目标。县级以上人民政府有关部门按照职责，依法对黑土地保护和质量建设情况联合开展监督检查。县级以上人民政府应当向本级人大或者人大常委会报告黑土地保护情况，将依法接受监督纳入法治轨道。
要调动农业生产经营主体等社会力量参与黑土地保护的积极性和主动性。《中华人民共和国黑土地保护法》将国有农场的黑土地保护纳入了法律保护范围，明确国有农场的义务，应当对其经营管理范围内的黑土地加强保护，依法接受监督检查。明确了黑土地发包人的义务，农村集体经济组织、村民委员会和村民小组应当监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护黑土地，制止承包方损害黑土地等行为。明确了生产者、经营者合理保护和利用黑土地的义务，农村集体经济组织、农业企业、农民专业合作社、农户等要依法保护黑土地。明确了农业投入品生产者、经营者和使用者的义务，应当对农业投入品的包装物、废弃物进行回收以及资源化利用或者无害化处理，防止黑土地污染。鼓励社会资本投资保护黑土地，有效保护投资者的合法权益。这些规定有助于建立权利义务明确、各方广泛参与的黑土地保护模式。同时，要建立健全黑土地资源监督管理制度，制定监督清单，建立监督工作台账，开展黑土地保护专项监督，对落实不力、失职失责人员精准问责、严格追责。加强黑土地保护利用的法治宣传，加大普法力度，培育树牢群众规则意识。提高对黑土地保护法治宣传重要性的认识，增强全社会黑土地保护意识。充分调动相关部门持续宣传的积极性，利用报刊、广播、电视及网络等媒体，宣传黑土地保护利用相关法律法规、政策措施，推介黑土地保护知识及时公布破坏黑土地违法犯罪典型案例，做到以案释法、以案示警。在“5·25”黑土地保护周、“6·25”土地日等重要时间节点，广泛宣传黑土地保护对促进粮食生产、农业永续发展的重要性等方式，报道黑土地保护进展情况，形成共同保护好黑土地的广泛共识。提高宣传效率，通过现场观摩、村级公示栏等渠道，解读黑土地保护的法律政策，宣传黑土地保护的好经验、好做法，使农民群众、新型农业经营主体和基层干部准确掌握、深入理解。
要始终牢记当好国家粮食稳产保供“压舱石”的政治责任，紧紧抓住黑土地保护利用的关键环节，更加重视法治、厉行法治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，坚持运用法治思维和法治方式，有效应对黑土地保护利用中的各种挑战、风险和阻力，坚定不移推进黑土地保护利用法治化，解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题，切实保护好、利用好黑土地。